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    希望與困難并存 千億環衛服務市場還是藍海嗎?

    發布時間:2023年06月25日 16:27 作者:中城環境 環衛服務團隊 點擊數:

    來源:CE碳科技

     

    作為城市公共事業的一部分,環衛服務主要是對城鄉環境衛生和市容市貌形象進行提升,形象化稱之為“城市美容師”。根據《城市環境衛生質量標準》,環衛服務所涵蓋內容主要包括:道路清掃保潔;生活垃圾分類、收集、清運;垃圾中轉站運營管理;公廁運營管理;糞便清掏清運等等。

    近年來,隨著環衛一體化、城市綜合服務、城市大管家概念不斷延伸,環衛服務內容越來越廣、越來越深。在業務廣度方面,統一規劃、統一安排,將農村與城市的環衛工作放在同等重要的位置,城鄉環衛一體化模式盛行;在業務深度方面,不僅包含道路清掃保潔、生活垃圾收運,還深入到了垃圾中轉站運營管理、公廁運營管理、糞便清掏清運等傳統環衛服務,甚至有些地區環衛服務項目還將城市綠化管護、城市照明、智慧停車等內容納入其中。

    不論服務內容、作業方式如何轉變,縱觀我國環衛市場化發展歷程,其實就是我國改革開放“縮影”,發端于北上廣深、經歷了“從南到北、從沿海到內地、從發達城市到縣城鄉鎮”的發展過程;我國環衛服務體制從政府“包攬包辦”到購買服務走向“市場化”,再到“環衛一體化PPP”,70余年滄桑巨變,城鄉面貌煥然一新。

    繼梳理完垃圾填埋、垃圾焚燒等行業的發展變遷后,今日我們聚焦與之息息相關、更加前端的市政環衛領域。為了更加清晰的展示變化,以國發辦〔2013〕96號文《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》作為標志事件,從政策變化、管理模式、作業方式、服務內容等多個視角,簡要分析我國市政環衛發展史以及目前存在的問題,以期為行業未來發展提供參考和建議。

    政策變化

    從政府包辦到購買服務,再到PPP模式

    我國市政環衛之所以能夠吸引眾多企業入局、形成如今欣欣向榮的市場規模,歸根到底來自于環衛體制改革和政府職能方式的轉變,同時這也是政府簡政放權、政企分開、管干分離、逐漸引入市場的過程。

    建國初期,由于長時間的計劃經濟體制,我國市政環衛一直是在政府主導下、由事業單位進行監管實施,長期“管干合一”致使行業監管缺位、效率不高。在西方新公共管理運動和公共服務市場化改革的浪潮下,1984年,身處改革開放前沿陣地的“深圳”誕生了全國首家環衛企業——深圳市日新清潔服務公司,點燃了我國環衛市場化改革的“星星之火”,之后廣東、上海、北京等地率先進行了一些探索。

    2002年,原建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號),對城市供水、供熱、垃圾處理等市政公用設施的建設,公開向社會招標選擇投資主體,加快市政公用行業市場化進程,建立特許經營制度?!兑庖姟烦雠_后,東部沿海發達城市率先響應政策號召,將部分環衛作業服務外包給第三方公司,形成了市場化雛形,但這類項目一般合同期限較短,服務區域范圍較小。

    2006年,原建設部再次出臺《關于印發中國城鄉環境衛生體系建設的通知》、《中國城鄉環境體系建設》白皮書等文件,明確提出通過政府采購方式招標市場主體,逐步消除地區封鎖和行業壟斷,加快環境衛生市場化運作步伐。

    特別是2013年,黨的十八大以來,提出要全面深化改革,明確了政府職能方式轉變,打造公共服務型政府,給環衛行業帶來新的活力和政策支持。2013 年國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國發辦〔2013〕96號文),明確要求在公共服務領域更多利用社會力量,加大政府購買服務力度;同時財政部印發《政府采購品目分類目錄》(財庫〔2013〕189號)明確指出城鎮公共衛生服務(清掃保潔、垃圾處理和公共廁所管理、清掃)納入政府采購名錄。以此為分水嶺和里程碑,越來越多的地方政府以購買服務、按效付費的方式將環衛項目對外招標,推動市場競爭化,自此我國環衛市場化改革由局部沿海城市試點進入大規模市場推廣階段。

    與此同時,2015年-2017年,在政策支持下,PPP模式和環衛服務一體化模式興起,《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等政策通知都明確指出在公共服務領域全國推廣PPP模式。地方政府通過采取市場化模式引入社會資本,將道路清掃保潔、垃圾運輸、中轉站建設運營、智慧環衛系統搭建、后端垃圾處理設施建設運營等推向社會,實行市場化運作。

    在PPP模式助推下,地方政府將幾條街道甚至整個區、縣環衛作業整體打包,分標段引入社會資本方入駐,幾億、十幾億、幾十億環衛一體化巨額訂單頻頻涌現,一時間各路資本紛紛登陸市政環衛市場,我國環衛市場化改革浪潮風起云涌,市場化率持續提高。據環境司南數據統計,截止到2022年末,全國城區環衛市場化率已達到73%,2860個區縣中,有2090個區縣完成了首輪城區環衛市場化改革。

    近幾年,隨著垃圾分類、無廢城市、人居環境整治、城市雙創(創建全國文明城市/創建國家衛生城市)等工作推進,《關于轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》(國辦發〔2017〕26號)、《關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》、《關于進一步做好城市環境衛生工作的通知》、《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》等系列政策出臺,都給我國環衛行業進一步發展提供了良機,推動了我國環衛市場規模的不斷壯大。

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